Национальная платежная система и роль банка России в ее развитии.
От системы безналичных расчетов к национальной платежной системе: этапы и трудности перехода.
Платежную систему с экономической точки зрения можно рассматривать как смешанное благо, включающее в себя свойства и частного, и общественного блага, равный доступ к которому должны иметь все экономические агенты. Как известно, общественные блага обладают тремя признаками: признаком неисключения (невозможно исключить экономического агента из круга потребителей данного блага), признаком неконкурентности в потреблении (потребление блага одним агентом не уменьшает возможностей потребления его другим), признаком неделимости (благо нельзя разложить на отдельные единицы). Наличие признаков общественного блага предъявляет особые требования к построению и организации платежной системы, к обеспечению ее безопасности и финансированию затрат на создание. Эффективное функционирование платежной системы может достигаться только на основе целенаправленных усилий государства. В то же время государство в лице уполномоченных органов не может целиком взять на себя содержание платежной системы и распределять ее услуги на безвозмездной основе. Опыт зарубежных платежных систем показывает, что платежные услуги должны носить возмездный характер, но эта возмездность не может быть полной, поскольку сумма затрат на создание современных платежных систем настолько велика, что включение их в полном объеме в стоимость платежных услуг лишает целые группы экономических агентов возможности пользоваться данными услугами.
Россия приступила к созданию современной платежной системы с некоторым отставанием от других развитых стран. Это позволило использовать самые современные технологические и организационные решения, «перешагнуть» ряд этапов, прохождение которых другими странами было продиктовано эффектом консерватизма — необходимостью считаться с традициями и привычками пользователей платежными услугами. Но прорыв в технологической области порождает множество проблем в сфере законодательного регулирования и организационного оформления национальной платежной системы. Прорывной характер технологических решений, «перешагивание через этапы» привели к определенному отставанию в области научного и методического обеспечения модернизации платежной системы. Однако очевидно, что без системного научного осмысления такого нового экономического явления, как платежная система, интегрирующего разнообразные финансовые институты, инфраструктуры, платежные инструменты, рыночные соглашения, а также законы, стандарты, правила и процедуры, установленные законодательными, судебными и регулирующими органами, невозможно продолжать поступательное движение вперед в этой области. Научные исследования нужны для создания прочного методологического фундамента будущих решений, направленных на расширение функциональных возможностей платежной системы, открывающих дорогу прогрессивным технологическим решениям. Они необходимы и для достижения общественного консенсуса относительно распределения между участниками экономических выгод от ее использования и ответственности за возникающие при этом риски.
Понятие «платежная система» появилось в научных исследованиях российских экономистов относительно недавно. Долгое время это понятие отождествлялось исключительно с платежными системами, обеспечивающими расчеты банковскими картами. По отношению к услугам и операциям, связанным с проведением платежей через банковские счета использовался и до сих пор продолжает использоваться термин «безналичные расчеты».
Безналичные расчеты, под которыми исходно подразумевались взаимозачеты по чекам, векселям и банковским счетам, стали широко использоваться в России в конце XIX века в связи с бурным развитием промышленности, торговли, транспортной инфраструктуры, а также банковской системы. В этот период в стране создавались расчетные палаты. Проект устройства расчетных палат в России (в Санкт-Петербурге и Москве) был подготовлен профессором Санкт-Петербургского университета И.И. Кауфманом в 1884 году. Но реализован этот проект был лишь в ходе проведения денежной реформы 1895-97 годов1. Деятельность расчетных палат и расчетных отделов рассматривалась Государственным банком как «важнейшие результативные меры к уменьшению потребности в денежных знаках посредством осуществления платежей путем зачета встречных требований (без наличных денег)» . К 1910 году расчетные отделы Государственного банка были созданы практически во всех крупных российских промышленных центрах. Объемы их операций по встречным зачетам и расчетам по текущим счетам достигли 20 млрд руб. в год.
Значительное развитие безналичные расчеты получили в период централизованной плановой экономики. После принятия знаменитого декрета Совнаркома «О соблюдении единства кассы» (2 мая 1918 года), который обязывал государственные учреждения и национализированные предприятия все денежные средства держать на счетах в Народном Банке или государственном казначействе, сфера использования безналичных расчетов была существенно расширена. Для их проведения при всех крупных конторах учрежденного в декабре 1917 года Народного Банка Российской республики были созданы расчетные отделы.
При переходе к Новой экономической политике (НЭП) жесткие требования этого декрета, устанавливающие необходимость расчетов предприятий и организаций друг с другом и с государственными органами исключительно безналичным путем, были ослаблены. Большое развитие в это время получили расчеты векселями и чеками. Государственный банк СССР, созданный в октябре 1921 года, стал активно проводить операции по учету векселей, что способствовало расширению вексельного обращения. В ходе проведения денежной реформы 1922-24 гг. предприятия получили возможность рассчитываться банковскими билетами — червонцами. Червонцы выпускались в обращение Госбанком в процессе совершения кредитных операций. Выданные червонцами ссуды должны были погашаться также червонцами. Червонцы использовались для обслуживания товарооборота между предприятиями, для уплаты налогов и других платежей государственным организациям.
В начале 1930-х годов в нашей стране были проведены масштабные экономические реформы, направленные на усиление централизованных начал управления экономикой. Кредитная реформа 1930-32 гг. привела к созданию системы прямого банковского кредитования, заложила основы кредитного планирования и банковского контроля за производственно-хозяйственной деятельностью хозрасчетных предприятий. Одним из направлений кредитной реформы стало формирование системы безналичных расчетов как элемента социалистического хозяйственного механизма и использование их для целей банковского контроля.
Стоит заметить, что создание единой национальной системы безналичных расчетов с общими для всех ее участников правилами и требованиями к оформлению расчетных документов, к организации документооборота было невиданной по масштабам экономической задачей, которую советские экономисты и практики решали первыми в мире. По первоначальному замыслу разработчиков кредитной реформы Госбанк СССР, на который возлагались функции единого расчетного центра страны, должен был оплачивать счета-фактуры предприятий-поставщиков за отгруженную ими продукцию без согласия предприятий-покупателей этой продукции. На практике учреждение Госбанка, получив счет-фактуру предприятия-поставщика, сразу же зачисляло указанную в ней сумму на расчетный счет поставщика, затем оплаченные счета-фактуры пересылались в учреждение Госбанка, где был открыт счет предприятия, которому отгруженная продукция предназначалась. Это учреждение списывало соответствующую сумму со счета предприятия-плательщика; если же денег на его счете не было, плательщику предоставлялся банковский кредит. Но такой автоматизм в расчетах и кредитовании очень быстро привел к дезорганизации договорных связей предприятий, запутал расчеты между ними, вовлек значительные суммы банковских кредитов в покрытие убытков предприятий и снизил их ответственность за финансовые результаты своей деятельности.
В процессе исправления допущенных недостатков были выработаны так называемые принципы организации безналичных расчетов, которые позволяли сочетать ответственность предприятий за выполнение взятых договорных обязательств с централизованным контролем за их хозяйственно-финансовой деятельностью со стороны Госбанка. Эти принципы, которые практически в неизменном виде просуществовали до наших дней, сводились к следующему. Все безналичные расчеты должны проводится через банк и под его контролем; платежи за материальные ценности и услуги производятся исключительно после их отгрузки и оказания3; оплата совершается только с согласия или по поручению плательщика и за счет средств плательщика или банковского кредита. За несвоевременную оплату и необоснованный отказ от оплаты к предприятию применялись меры экономического воздействия. Платежи носили строго целевой характер, не разрешалось осуществлять оплату счетов по текущей деятельности за счет средств, предназначенных на капитальное строительство и на другие цели, не связанные с основной деятельностью.
В это же время были разработаны и основные формы безналичных расчетов, которые с определенными модификациями использовались вплоть до проведения радикальных рыночных реформ: акцептная, аккредитивная и расчеты платежными поручениями. Каждой из этих форм соответствовал свой документооборот, стандартные формы документов и единообразный порядок их оформления. Каждая форма безналичных расчетов имела определенную сферу использования. Например, расчеты аккредитивами использовались только при иногородних расчетах за крупное многокомплектное оборудование и за оборудование, поставляемое на экспорт, а основной сферой использования платежных поручений были одно-городние расчеты. Подчеркнем, что начиная с 1930-х годов в нашей стране использовались стандартные формы расчетных документов и единые для всех правила документооборота, что было большим достижением банковской науки и практики.
Для проведения расчетов между учреждениями Госбанка, расположенными в разных городах, была создана система межфилиальных расчетов, предусматривающая использование счетов межфилиальных оборотов, а также дебетовых и кредитовых авизо, которые могли быть почтовыми и телеграфными. Расчеты по счетам межфилиальных оборотов были введены в 1933 году; они предназначались для проведения внутрибанковских расчетов между учреждениями Госбанка СССР. В последующем к этой системе были подключены и учреждения Внешторгбанка. По счетам межфилиальных оборотов были организованы расчеты и между учреждениями Стройбанка, а также внутри системы гострудсберкасс.
Система безналичных расчетов с самого начала была ориентирована на проведение расчетов между государственными предприятиями, работающими по единым народнохозяйственным планам и имеющими расчетные счета в Госбанке, который обладал разветвленной сетью контор и отделений. Она была приспособлена к выполнению задач централизованного управления экономикой, к проведению общегосударственного контроля за деятельностью хозрасчетных предприятий. Система безналичных расчетов была хорошо отлажена, она требовала строгой дисциплины как от работников предприятий при оформлении расчетных документов и их передаче в учреждения Госбанка, так и от операционистов и бухгалтеров банка, работа которых была четко организована и сопровождалась строгим контролем.
В советское время система безналичных расчетов постоянно совершенствовалась в организационном, методическом и технологическом плане. Изменения системы безналичных расчетов были направлены на повышение эффективности контроля участников расчетов и учреждений банков за соблюдением договорной и платежной дисциплины, на ускорение расчетов, на сокращение сроков оформления документов. В 1980-х годах в эту сферу стали активно внедряться автоматизированные системы управления, современная вычислительная техника и средства дистанционной связи.
Радикальные рыночные реформы начала 1990-х годов привели к изменению принципов организации банковской системы. На смену одноуровневой централизованно управляемой банковской системе пришла двухуровневая система, нижний уровень которой образовывали акционерные коммерческие банки. Первые коммерческие банки, созданные в конце 1980-х гг., автоматически подключались к системе межфилиальных расчетов Госбанка, которая не обеспечивала реального обособления средств каждого коммерческого банка и открывала банкам практически беспрепятственный доступ к ресурсам Госбанка. Возникла настоятельная потребность в коренном изменении организации межбанковских расчетов.
Первый шаг к формированию новой системы межбанковских расчетов как фундамента будущей платежной системы был сделан Банком России в 1992 году, когда была создана система расчетно-кассовых центров (РКЦ), в которых каждому коммерческому банку открывался свой корреспондентский счет для хранения свободных резервов и проведения межбанковских расчетов. В техническом отношении созданная система межбанковских расчетов была несовершенной, основывалась на бумажных технологиях обработки документов и использовании, главным образом, почтовой связи для передачи платежных сообщений. По этой причине платежи через РКЦ проводились как минимум неделю, даже внутри Москвы сроки проведения платежа в 1992-93 гг. составляли 5-10 дней.
Длительные сроки и высокие риски безналичных расчетов в условиях инфляционного обесценения рубля привели к расширению сферы использования наличных денег и иностранной валюты. Так, рост денежной массы по состоянию на 01.01.1993 г. по отношению к 01.01.1992 г. составил 723,45%, а рост денежного агрегата МО (наличные деньги) за тот же период — 1080,58%. В результате удельный вес наличных денег в денежной массе возрос с 17,56% в 1992 г. до 38,2% в 1994 г.4 Повышенный спрос на наличные деньги как наиболее ликвидные средства платежа вызвал их дефицит; наличных денег стало не хватать в кассах кредитных организаций. В связи с этим в массовом порядке для проведения расчетов стали использоваться наличная иностранная валюта, бартер, различные схемы взаимозачетов, векселя, чеки и другие денежные суррогаты.
С целью ускорения платежей и преодоления негативных явлений в сфере безналичных расчетов крупные коммерческие банки создали собственную платежную структуру для проведения межбанковских расчетов, которая получила название «система прямых расчетов» или «система межцентрового обмена». Платежи в этой системе проводились через подразделение Главного вычислительного центра Банка России (ГВЦ) -Межрегиональный центр информатизации (МЦИ). Для передачи информации использовались действующие каналы связи, но платежи направлялись напрямую конкретному клиенту. Денежные средства, направленные в адрес клиента, приходили в обслуживающий его банк в тот же операционный день, когда были списаны со счета банка-отправителя. Сроки зачисления непосредственно на счет клиента зависели от политики банка. Некоторые банки сразу же зачисляли поступившие в адрес их клиентов денежные суммы на счета этих клиентов, другие проводили подобную операцию только после получения платежных документов на бумажном носителе.
Возможность отправлять и получать платежи по прямым расчетам практически в режиме реального времени появилась в системе межцентрового обмена благодаря использованию специальных программных разработок (почтовая машина «Астра» и др.), которые достаточно легко интегрировались с используемыми в то время крупными коммерческим банками программами «Операционный день банка». Помимо ускорения расчетов банки — участники прямых расчетов получили возможность предоставлять друг другу сверхкороткие межбанковские кредиты (от нескольких часов до нескольких дней), которые при традиционной системе межбанковских расчетов были не востребованы. Для банков с этим был связан значительный прогресс в управлении ликвидностью. Но данная система была рассчитана только на 400 банков — участников. При стремительном росте числа создаваемых коммерческих банков она довольно скоро исчерпала свои возможности и вынудила коммерческие банки искать новые варианты организации и проведения межбанковских расчетов.
Одним из наиболее распространенных вариантов межбанковских расчетов в середине 1990-х гг. были расчеты по прямым корреспондентским счетам (лоро-ностро счета), открываемым банками друг у друга как на взаимной основе, так и в одностороннем порядке. Крупные коммерческие банки, расположенные в Москве, открыли большое количество лоро-счетов мелким и региональным банкам, превратившись в своего рода локальные расчетные центры. Особой активностью в этом направлении отличались Тверьуниверсалбанк, Инкомбанк, Кредобанк, Столичный банк сбережений, Промстройбанк. Они сумели наладить для банков, открывших у них корреспондентские счета, проведение платежей в режиме реального времени. По мере расширения круга банков, пользующихся услугами межбанковских переводов через прямые корсчета, банки — расчетные центры, стали проводить межбанковские расчеты путем зачета взаимных требований. Однако такая схема межбанковских расчетов была эффективна и надежна только в пределах той группы банков, которые имели корсчета в банке — лоро-центре. В случае перевода денег в банк не из данной группы нужно было прибегать к услугам РКЦ Банка России.
Для преодоления подобных ограничений коммерческие банки стали создавать клиринговые палаты, которые разрабатывали и внедряли свои схемы межбанковских расчетов с использованием технологий зачета взаимных требований. С 1993 года деятельность клиринговых палат стала лицензироваться Банком России. Первыми организациями, получившими лицензию Банка России на банковскую клиринговую деятельность были Клиринговая палата Межбанковского финансового дома, Московский клиринговый центр, а также региональные клиринговые центры «Банковские информационные технологии» (Тула) и «Финансовая группа Урала» (Челябинск).
Параллельно с созданием альтернативных систем межбанковских расчетов проходило совершенствование расчетов, проводимых РКЦ Банка России, основным направлением которого стала автоматизация расчетных операций. В регионах были созданы мощные вычислительные центры, активно использовались возможности современной системотехнической среды, средств коммуникации и защиты информации. Быстрыми темпами происходил переход от использования бумажных технологий к электронному документообороту.
Но реформирование системы безналичных расчетов, как и всей банковской системы, проводилось без необходимой научной и методической проработки ключевых вопросов их развития, отсутствовала достаточная законодательная и нормативная база проведения межбанковских расчетов в условиях двухуровневой банковской системы, не были разработаны требования к используемому оборудованию, программным средствам, каналам связи и др. Это породило множество организационных и технологических проблем и существенно повысило риски безналичных расчетов. Программные комплексы разных фирм-разработчиков оказались несовместимы между собой, что затрудняло, а иногда и вовсе делало невозможным электронный обмен платежной информацией. В то время как расчеты между банками, обслуживаемыми одним вычислительным центром, проходили быстро и эффективно, расчеты между банками, находящимися в разных регионах, были затруднены, во многих случаях проводились с использованием традиционных средств связи (спецпочты, телеграфа).
К середине 1990-х годов стало очевидно, что решение отдельных частных вопросов совершенствования системы безналичных расчетов уже не отвечает требованиям российской экономики, в которой окончательно утвердились рыночные принципы, необходима коренная модернизация всей системы платежей и расчетов, начиная от создания современных межбанковских коммуникаций и заканчивая внедрением прогрессивных инструментов платежей в сфере межхозяйственных и частных расчетов. Было достигнуто и понимание того, что ядром новой платежной системы должна стать платежная система Банка России. Банк России должен сохранить функции расчетного центра банковской системы и организовать разработку единых стандартов и требований к платежным инструментам, средствам передачи платежных сообщений и процедурам проведения платежей. Новые задачи нашли отражение в принятой в 1996 году «Стратегии развития платежной системы России».
В рамках работы над реализацией этой стратегии была создана электронная система межбанковских расчетов (ЭЛСИМЕР), которая работала на двух уровнях — внутрирегиональном и межрегиональном. Был разработан единый стандарт расширенного формата платежного поручения для электронного обмена, позволяющий направлять платежи через многоуровневые сети банковского обмена, в том числе адресовать один платеж на несколько взаимосвязанных сетей межбанковских расчетов. В разработанных Банком России и утвержденных «Временных положениях о совершении электронных платежей» была предпринята попытка определить содержание электронного платежа, установлены образцы форматов электронных платежных документов и подтверждений, закреплены основные технологические цепочки прохождения платежей от отправителя к получателю.
Для создания системы электронных платежей необходимо было построить развитую систему связи, охватывающую все подразделения расчетной сети Банка России, которая к середине 90-х годов включала 1300 РКЦ и 79 ГРКЦ. Нужно было создать соответствующие прикладные программные комплексы, разработать методологию и нормативную документацию, включая введение банковских идентификационных кодов (БИК) и систему их сопровождения, соответствующим образом модернизировать центры обработки информации. Большинство из этих задач были успешно решены: были созданы программно-технические комплексы и телекоммуникационные системы, позволившие почти повсеместно в Российской Федерации внедрить электронные технологии проведения платежей. При решении поставленных задач Банк России опирался на использование международных стандартов, методик, результатов международной практики в области платежных систем.
Имея развитую техническую инфраструктуру, обновленную нормативно-правовую базу, изучив передовую международную практику функционирования платежных систем и накопив собственный опыт реформирования полученной «в наследство» системы безналичных расчетов, Банк России подошел к новому этапу развития платежной системы.
На этом этапе была разработана Концепция развития платежной системы Банка России, которая определила ее архитектуру, принципы функционирования и основные подходы к построению. Концепцией было предусмотрено построение платежной системы, основанной на валовых расчетах в реальном времени. Валовые расчеты в режиме реального времени — расчеты по переводам денежных средств, осуществляемые на индивидуальной основе, непрерывно и последовательно, по мере их поступления. Типичные системы валовых расчетов в режиме реального времени производят расчет при наличии на счете отправителя денежных средств, за время, не превышающее нескольких минут.
Таким образом, произошло окончательное утверждение платежной системы Банка России в качестве ядра национальной платежной системы, определяющей стандарты проведения платежей внутри страны и роли остальных ее участников. Банк России закрепил свои позиции как орган, координирующий, регулирующий и лицензирующий деятельность расчетных, в том числе клиринговых, систем в Российской Федерации. В это время организационно оформились и так называемые частные платежные системы, к которым относятся платежные системы кредитных организаций по корреспондентским счетам, открытым в других кредитных организациях, внутрибанковские платежные системы и платежные системы расчетных небанковских кредитных организаций.
Создание современной платежной системы, включающей разные варианты межбанковских расчетов, основанной на использовании прогрессивных информационных технологий и опирающейся на высокую техническую оснащенность Центрального и коммерческих банков послужило предпосылкой для существенного повышения качества платежных услуг и совершенствования механизмов управления ликвидностью. Перед банками открылись новые возможности по снижению рисков, связанных с проведением платежей, по повышению скорости их исполнения и сокращению расходов, связанных с платежными услугами. Были созданы условия для оптимального сбалансирования денежных потоков банков с учетом встречных платежей. Наличие альтернативных частных платежных систем позволило банкам организовывать гибкие схемы расчетов, учитывающие особенности сделок на разных сегментах финансового рынка, повышать эффективность использования своих ресурсов, обеспечивать более высокий уровень сохранности передаваемой информации. Это благоприятно отразилось на конкурентоспособности коммерческих банков, расширило спектр предоставляемых платежных и сопутствующих им услуг.
В экономике, ориентированной на использование безналичных платежных средств, так называемых «банковских денег», платежная система страны становится базовым, основополагающим институтом, развитие и совершенствование которого относится к числу приоритетных сфер государственного регулирования. Современная платежная система должна обеспечивать высокий уровень безопасности, определенность в проведении и окончательность завершения расчетов. Участникам платежной системы должны быть предоставлены эффективные механизмы поддержки ликвидности. Все элементы платежной системы должны опираться на высококачественную техническую, программную и законодательную базы. Стратегическим ориентиром ее развития является повсеместное внедрение расчетов в режиме реального времени.
В этом отношении качественный прорыв в развитии национальной платежной системы был обеспечен благодаря внедрению системы банковских электронных срочных платежей (БЭСП), централизованной на федеральном уровне. Она включает в себя разнородные учетно-операционные системы, работающие на различных аппаратно-программных комплексах и обеспечивает валовые расчеты в режиме реального времени по крупным срочным платежам. БЭСП позволяет проводить расчеты всем участникам системы независимо от их территориального расположения практически в круглосуточном режиме. Она создана Банком России как самостоятельная система и функционирует параллельно с системами внутрирегиональных и межрегиональных электронных расчетов.
Завершение начального этапа построения и внедрения системы БЭСП обнажило целый ряд проблем, без решения которых невозможно не только развитие национальной платежной системы как самостоятельного института экономики, но и успешное функционирование финансового сектора в целом. Проблемы существуют как в сфере технологий обмена и обработки электронных платежей, форматов электронных сообщений, средств криптографической защиты информации, так и в области ограничения прав доступа к системам обработки платежей, идентификации подписей и конфиденциальность информации и др.
Растущая интеграция финансовых рынков диктует необходимость при совершенствовании национальной платежной системы и решении возникающих проблем ориентироваться на международные нормы и правила. Разрабатываемые стандарты проведения платежей и расчетов, предоставления платежных услуг должны соответствовать международным требованиям и лучшей практике зарубежных платежных систем. Поэтому государственным органам, ответственным за функционирование платежной системы, и другим заинтересованным сторонам важно координировать усилия с наднациональными организациями, различными международными группами и комитетами, среди которых необходимо выделить Комитет по вопросам платежных и расчетных систем при Банке Международных Расчетов, Базель (Committee on Payment and Settlement Systems).
Одной их новейших тенденций в области развития платежных систем в мире является разработка специального законодательства, регулирующего деятельность национальных платежных систем. Из 165 стран, обследованных Всемирным банком, такое законодательство существует в 65 странах, большинство из которых относится к числу развитых. В Российской Федерации специальное законодательство, регулирующее такую сложную сферу экономической деятельности, какой является платежная система, до сих пор отсутствовало.
Платежная система Банка России и частные платежные системы действуют на основании Гражданского кодекса Российской Федерации и федеральных законов Российской Федерации, основными из которых являются Законы «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности». Необходимо отметить, что данные законодательные акты не устанавливают правила функционирования платежных систем и ответственность их участников. Правила проведения операций в различных платежных системах определяются нормативными актами Банка России, ответственность участников расчетов регулируется договорами между участниками и операторами платежных систем.
Функции Банка России в отношении надзора и регулирования платежных систем и их участников законодательно не установлены. Определено лишь, что обязанностью Банка России является информирование банковского сообщества и общественности об изменениях, вносимых в нормативные акты, и дополнениях к ним, а также о принимаемых решениях в направлении технической модификации платежной системы России.
При совершенствовании платежной системы Банка России и частных платежных систем разработчики сталкиваются с законодательной неурегулированностью многих ключевых понятий, таких как электронное средство платежа, перевод денежных средств, платежные инструменты и другие. Не установлена ответственность организаций, осуществляющих коммуникационные функции, не выработано адекватных подходов к урегулированию рисков, связанных с наличием временного разрыва между моментом доступа к информации о платеже банком-получателем и временем перевода средств, поскольку даже системы валовых расчетов, осуществляющие процессинг и окончательный расчет в реальном времени, не застрахованы от риска, связанного с передачей платежных сообщений.
Для создания современной законодательной базы развития и совершенствования платежных систем, отражающей мировые тенденции их развития и новые возможности, открываемые информационными технологиями и средствами связи, Министерство финансов и Банк России совместно с другими заинтересованными ведомствами, банковским сообществом и участниками платежных систем разработали проект Федерального закона «О национальной платежной системе». Этот законопроект 11 ноября 2010 г. был рассмотрен на заседании президиума Правительства РФ и 16 ноября внес на рассмотрение в Государственную Думу. 10 декабря состоялось его первое чтение в Государственной Думе.
Разработка законопроекта дала мощный импульс обсуждению широкого круга проблем, связанных с функционированием платежной системы, активизировала научные исследования в этом направлении. Появилось много интересных публикаций по вопросам электронных денег, карточных платежных систем, роли и функций платежных агентов и др. Заинтересованные стороны активно включились в процесс доработки закона, принятие которого сейчас является важнейшим приоритетом всей работы по совершенствованию платежной системы.
Закон «О национальной платежной системе» формирует устойчивую основу дальнейшего развития системы регулирования и методического обеспечения платежных услуг, инфраструктуры и деятельности участников платежной системы. В законе впервые нашло законодательное оформление понятие «платежная система», определены требования к организации и функционированию платежных систем, к порядку проведения клиринга и расчетов в платежной системе, к платежной инфраструктуре. В законе не только дается четкое определение платежной инфраструктуры, но и раскрывается содержание отдельных видов инфраструктурной деятельности — операционной, клиринговой и расчетной и соответствующих им услуг.
Актуальной новацией данного закона является определение критериев значимости платежных систем с выделением системно значимых и социально значимых систем. Такой подход создает возможности дополнительного регулирования значимых платежных систем с учетом их реальной роли в экономике и степени риска. Очень своевременны те положения закона, которые устанавливают требования к функционированию на территории Российской Федерации трансграничных платежных систем. Эти требования направлены на обеспечение необходимой степени транспарентности и подконтрольности тех трансграничных платежных систем, которые соответствуют критериям значимых.
Новейшие тенденции развития платежных услуг диктуют необходимость формирования гибкого механизма их регулирования, обеспечивающего условия для широкого внедрения электронных технологий, современных платежных инструментов, надежных межбанковских расчетов. При этом основной стратегической целью этого механизма должно быть обеспечение гарантий прав потребителей платежных услуг.
С принятием Закона «О национальной платежной системе» надлежащее законодательное оформление получают полномочия Банка России в отношении надзора и наблюдения за платежными системами и регулирования небанковских организаций, вовлеченных в оказание платежных услуг. Небанковские организации, действующие в качестве операционных центров, клиринговых центров платежных систем включаются в общую систему регулирования, для них устанавливаются единообразные требования.
Благодаря принятию этого закона создаются условия для формирования механизмов раскрытия информации и распределения рисков между участниками платежной системы. Появляется возможность сделать качественный скачок в управлении рисками, возникающими у операторов услуг платежной инфраструктуры.
Обсуждаемый закон формирует необходимые законодательные предпосылки для стандартизации национальной платежной системы и модернизации платежных инструментов. Назрела необходимость совершенствования правил проведения платежей и переводов денежных средств в Российской Федерации с учетом международного опыта и российской банковской практики. Целью совершенствования должно быть повышение эффективности обработки платежей на всех этапах перевода денежных средств и сближение российских правил их проведения с международными стандартами. Достижению этой цели должно способствовать представительство Банка России в составе Комитета 68 «Финансовые операции» Международной организации по стандартизации (ISO).
Поистине революционные преобразования происходят в сфере розничных платежей. В этой сфере в России традиционно доминировали расчеты наличными деньгами. Безналичные расчеты вплоть до 1990-х годов использовались населением весьма ограниченно. Основными инструментами розничных безналичных платежей длительное время были почтовые переводы и платежи через сберкассы (в основном, за коммунальные услуги), в 60-70-е годы стали использоваться денежные аккредитивы и чеки. Несмотря на предпринимаемые руководством Госбанка усилия в советское время безналичные расчеты населения заметного развития так и не получили.
С 1990-х годов на российский рынок активно проникают платежные карты ведущих иностранных эмитентов Visa, MasterCard, American Express и др. В этот же период вышли на рынок и российские эмитенты, такие как Золотая корона, NCC. Стал формироваться и такой сегмент розничных платежей, как электронные денежные переводы через международные системы денежных переводов (Western Union) и российские Contact, Блиц и др. В 2000-х годах появились новые технологии розничных платежей: мобильные платежи, платежи через Интернет с использованием электронных денег, платежи через платежных агентов.
В настоящее время структура розничных платежей характеризуется преобладанием операций по переводу денежных средств по поручению физических лиц, но довольно заметную долю уже составляют платежи с использованием платежных карт (рис. 1.1). Доля платежей через Интернет и с использованием мобильных телефонов относительно невысока, но имеет выраженную тенденцию к росту.
Российский рынок платежных карт также демонстрирует устойчивую тенденцию роста. Растет как количество эмитированных карт, так и объем операций с ними (табл. 1.1). Особенно быстрыми темпами увеличивается количество устройств, принимающих карты, что расширяет возможности и сферу их использования.
Дальнейшее развитие рынка платежных карт и розничных платежных услуг в целом требует целенаправленных усилий по формированию спроса на платежные и другие услуги, предоставляемые на их основе. Наряду с развитием инфраструктуры карточных платежных систем, активизацией подключения к их использованию торговых, сервисных и других организаций, необходимо проводить работу по разъяснению населению преимуществ платежных карт и других платежных инструментов, а также связанных с ними рисков. С этой целью Банк России планирует создание на своем официальном интернет-сайте раздела, посвященного вопросам повышения финансовой грамотности в области розничных платежных услуг. Предполагается расширить обмен опытом в части реализации лучшей практики в этой сфере, включая вопросы финансовой грамотности.
Для снижения рисков, связанных с использованием населением платежных инструментов и повышения доверия к ним, Банк России считает целесообразным разработать методические рекомендации, обеспечивающие качественное повышение информированности клиентов о предоставляемых розничных платежных услугах и возникающих при этом рисках.
Расширение использования населением платежных карт создает условия для радикальной модернизации процессов предоставления многих социальных услуг, оплаты транспортных, медицинских, страховых и других услуг. Используемые в карточных платежных системах технологии обеспечивают адресность оказания услуг, широкие возможности контроля и мониторинга, сокращают время, необходимое для доведения услуг до их получателя. Международный опыт показывает, что платежная карта становится многофункциональным продуктом, интегрируя в себе несколько электронных приложений: банковское, социальное, транспортное, страховое, медицинское, образовательное, идентификационное и др., а также электронную цифровую подпись, электронный кошелек и даже удостоверение личности.
К настоящему времени в 45 субъектах Российской Федерации реализованы собственные проекты социальных карт, которые используются для социальных выплат, оплаты транспортных услуг, услуг ЖКХ и др., для предоставления государственных субсидий, медицинских услуг. Эти проекты обеспечили повышение доступности и удобства получения социальных и иных государственных услуг, в том числе в электронном виде, способствовали сокращению бюджетных расходов за счет повышения адресности как государственной социальной помощи, так и финансирования организаций, оказывающих социальные и медицинские услуги. Перевод денежных средств льготным категориям граждан на банковские счета социальных карт привел в регионах к росту доли безналичных расчетов в розничном сегменте.
Федеральный закон № 210-ФЗ от 27.07.2010 «Об организации предоставления государственных (муниципальных) услуг», разработанный с участием банков, имеющих практический опыт внедрения социальных проектов, ввел понятие «универсальная электронная карта», которая, по сути, заменяет карты, названные социальными. Массовую эмиссию универсальных электронных карт планируют начать c 2014 года. Она позволит коренным образом изменить всю систему распределения социальных и иных государственных услуг, контроля и мониторинга социальных расходов на федеральном и региональном уровнях.
Достигнутый российскими участниками розничных платежных систем уровень технологического и методического обеспечения, накопленный ими опыт позволяет ставить вопрос о формирования на территории Российской Федерации единой розничной платежной инфраструктуры и ее последующей интеграции с розничными платежными инфраструктурами заинтересованных государств. Речь идет, в первую очередь, о Белоруссии, Китае, возможно Вьетнаме. Создание единого платежного пространства на основе интеграции розничных платежных инфраструктур ряда заинтересованных государств позволит их гражданам упростить, ускорить и удешевить процесс розничных платежей, включая переводы денежных средств, обеспечит получение социальной поддержки (пенсий, социальных выплат) вне зависимости от места фактического проживания. Центральным (национальным) банкам государств-участников это даст возможность проводить более качественный и эффективный надзор за операторами розничных платежных услуг и наблюдение за розничными системами перевода денежных средств. Всем участникам единого платежного пространства будут созданы условия для эффективной реализации социальных проектов, расширения сферы безналичных расчетов, повышения действенности контроля в сфере государственных социальных расходов и бюджетных обязательств.
Таким образом, формирование целостной и адекватной современному уровню развития национальной платежной системы законодательной базы придаст ей новый импульс, создаст условия не только для совершенствования платежных инструментов, но и для развития связанных с ними социальных и сервисных услуг, для формирования единого платежного пространства с рядом заинтересованных государств.
Источник: Национальная платежная система России: проблемы и перспективы развития / Н.А. Савинская [и др.] ; под ред. д-ра экон. наук, проф. Н.А. Савинской, д-ра экон. наук, проф. Г.Н. Бело-глазовой. — СПб. : Изд-во СПбГУЭФ, 2011. — 131 с. ISBN 978-5-7310-2660-4