Основные направления совершенствования правового регулирования рынка платежных услуг
Важность создания национальной платежной системы обусловлена необходимостью модернизации российской экономики, обеспечения международных стандартов в рамках членства России в Комитете по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов, развития современных информационно-коммуникационных технологий, появления новых участников рынка платежных услуг, а также с учетом перспективы формирования в России международного финансового центра.
Действующее законодательство Российской Федерации не формирует системной правовой базы, регулирующей весь комплекс отношений в сфере функционирования национальной платежной системы, а ограничивается регулированием лишь отдельных вопросов. Ни один из действующих законов не дает представления о структуре национальной платежной системы, всех видах ее субъектов, требованиях к деятельности отдельных операторов, организации и функционированию платежных систем на территории Российской Федерации, использованию платежной инфраструктуры, функциях Банка России по надзору и наблюдению в национальной платежной системе. Кроме того, необходимы правовое обеспечение платежных инноваций учет, их технологической специфики.
Ассоциация российских банков уделяет пристальное внимание созданию правовой базы, обеспечивающей эффективное функционирование национальной платежной системы, и принимает активное участие в работе над соответствующими федеральными законами, в частности проектами федеральных законов «О национальной платежной системе», «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О национальной платежной системе»; «О внесении изменений в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» и статью 45 Федерального закона «О связи», «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Подавляющее большинство предложений банковского сообщества было учтено в ходе разработки и ведомственного согласования законопроекта. Вместе с тем в законопроектах все еще сохраняются положения, по которым, по мнению Ассоциации российских банков, требуется серьезная доработка.
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ ПО ЗАКОНОПРОЕКТУ «О НАЦИОНАЛЬНОЙ ПЛАТЕЖНОЙ СИСТЕМЕ»
Необходимо установление прямого запрета на использование юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями электронных денег для осуществления иных операций, кроме приема, предъявления к исполнению и возврата плательщику.
Основной целью введения института электронных денег является обеспечение удобства физических лиц при приобретении товаров (работ, услуг) на небольшие суммы, не превышающие 15 тыс. рублей. Именно это позволяет, по аналогии с операциями по приему платежей, исключить необходимость проведения стандартной процедуры идентификации клиента, предусмотренной Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», при совершении операций с неперсонифицированными электронными средствами платежа. Учитывая, что указанный суммовой порог очевидно ниже стандартных потребностей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, предоставление им права совершать операции с электронными деньгами для расчетов с третьими лицами приведет к возникновению различных схем осуществления более крупных платежей в целях ухода от налогового контроля и контроля в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма.
Необходимо исключение платежных агентов из числа субъектов, которых оператор электронных денег может уполномочить на выдачу физическим лицам наличных денежных средств в рамках осуществления перевода электронных денег.
В соответствии с Федеральным законом «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами» платежный агент — это юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющие прием от плательщика денежных средств, направленных на исполнение денежных обязательств перед поставщиком по оплате товаров (работ, услуг), в том числе внесение коммунальных платежей, а также осуществление платежным агентом последующих расчетов с поставщиком.
Согласно законопроекту «перевод электронных денег осуществляется путем учета оператором электронных денег суммы перевода электронных денег в пользу получателя электронных денег посредством увеличения его остатка электронных денег и одновременного уменьшения остатка электронных денег плательщика электронных денег на сумму перевода электронных денег. Перевод электронных денег прекращает денежное обязательство плательщика электронных денег перед получателем электронных денег в момент увеличения остатка электронных денег получателя электронных денег». Таким образом, суть перевода электронных денег заключается не в выдаче наличных денежных средств получателям, а в прекращении денежного обязательства плательщика электронных денег. При этом правовой статус платежных агентов, закрепленный в специальном законе, не позволяет им осуществлять выдачу наличных денежных средств. Однако законопроект позволяет оператору по переводу денежных средств привлекать платежного агента для осуществления переводов денежных средств физических лиц без открытия банковских счетов, в том числе электронных денег, в части выдачи физическим лицам наличных денежных средств. Данное положение предоставляет платежным агентам право, выходящее за пределы осуществления переводов денежных средств, что создает предпосылки для злоупотребления этим правом, в частности в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма.
ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ УНИВЕРСАЛЬНОЙ ЭЛЕКТРОННОЙ КАРТЫ
Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Закон), принятый 27 июля 2010 года, предусматривает возможность использования при получении государственных и муниципальных услуг универсальных электронных карт (далее — УЭК).
По мнению Ассоциации российских банков, некоторые положения Главы 6 Закона, посвященной организации выпуска, выдачи и обслуживания УЭК, содержат серьезные недостатки, что делает труднореализуемой идею Закона об их использовании для получения и оплаты государственных, муниципальных, в том числе банковских услуг.
В частности, хотелось бы обратить внимание на следующие концептуальные недостатки.
Представляется целесообразным осуществлять выдачу УЭК без банковского приложения с предоставлением банкам права по заявлению клиента осуществлять выпуск обычных банковских карт (содержащих в том числе уникальный идентификационный код гражданина), которые могли бы использоваться для оплаты государственных и муниципальных услуг. Это позволило бы сохранить определенность правового регулирования каждой группы отношений (по выдаче идентификационной карты за счет государства и по ведению и использованию банковских карт в обычном режиме), не создавая громоздкие и многоуровневые системы отбора банков и специальных уполномоченных органов, существенно снизило бы затраты на реализацию федерального закона, исключило бы возможность коллизии между положениями Закона и нормами законодательства о защите конкуренции и иными нормами действующего законодательства.
В Законе отсутствует положение о том, что выпускаемые УЭК должны базироваться на национальной платежной системе. В случае если УЭК будут использовать международные платежные системы, неизбежно могут возникнуть проблемы, связанные с возможным отключением национального сегмента платежной системы, что приведет к невозможности снятия гражданами России денежных средств и осуществления расчетов за государственные и муниципальные услуги, что является совершенно недопустимым.
Заявленные технические характеристики УЭК обусловливают высокие финансовые затраты на реализацию норм Закона. При этом представляется целесообразным для решения поставленных задач использовать действующий в значительном числе субъектов Российской Федерации правовой механизм так называемых социальных карт.
При анализе норм главы 6 Закона возникает вопрос о соотношении широких прав федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации по изданию нормативных правовых актов с принципом исключительно законодательного способа ограничения прав граждан.
Закон содержит явно чрезмерное количество отсылочных норм, что не вполне соответствует конституционному принципу правовой определенности.
ПРЕПЯТСТВИЯ ДЛЯ МОБИЛЬНЫХ ПЛАТЕЖЕЙ
Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» и статью 45 Федерального закона «О связи» предусматривает расширение перечня услуг, предоставляемых кредитными организациями абонентам операторов связи, в частности, связанных с осуществлением микроплатежей. Вместе с тем, по мнению Ассоциации российских банков, форму ее реализации следует признать неудачной.
В законопроекте не регламентируется вопрос о способе определения обязательств, по которым кредитная организация должна осуществлять расчеты. Неясно, как кредитной организации становится известно, по каким именно обязательствам абонента осуществляются расчеты и как оформляется распоряжение абонента.
Отсутствует четкое указание на правовое основание осуществления кредитной организацией расчетов по обязательствам абонента, поскольку между этими лицами не предусматривается заключение договора банковского счета или договора денежного перевода без открытия банковского счета. Можно предположить, что для осуществления кредитной организацией соответствующих расчетов оператору связи и абоненту необходимо будет заключить договор комиссии или агентский договор. Данный договор позволит оператору связи по поручению абонента совершать сделки от своего имени, но за счет абонента, а также заключить с кредитной организацией договор субкомисии или субагентский договор (соответственно). Следует обратить внимание на то, что необходимость заключения именно договора комиссии или агентского договора является лишь предположением, поскольку данный вопрос в законопроекте не урегулирован.
Существенная проблема связана с вопросом о том, каким образом, с правовой точки зрения, кредитная организация будет осуществлять соответствующие расчеты. Согласно действующему порядку безналичных расчетов осуществление расчетов возможно при наличии банковских реквизитов счета получателя средств и передаче ряда сведений кредитной организации, обслуживающей получателя денежных средств (статья 7.2 Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма). Можно предположить, что на практике абонент должен будет, используя средство связи, направить оператору связи распоряжение с указанием получателя денежных средств. Однако абонент должен будет указать всю необходимую информацию, включая заранее известные ему реквизиты банковского счета получателя средств, что представляется труднореализуемым.
Законопроект не содержит указания, на каком правовом основании кредитная организация осуществляет расчеты по обязательствам абонента, не имея на то поручения абонента, оформленного в соответствии с действующим законодательством. По этой причине до внесения соответствующих изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации рассматриваемые положения об осуществлении третьими лицами расчетов по обязательствам физических лиц будут противоречить основам действующего гражданского законодательства. Юридическая конструкция законопроекта также не позволяет решить вопросы о распределении ответственности при непоступлении платежей получателю.
В целом, следует признать, что юридическая конструкция, сформированная положениями законопроекта «О внесении изменений в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» и статью 45 Федерального закона «О связи», не соответствует основам действующего законодательства, а ее реализация на практике неизбежно приведет к серьезным затруднениям, не позволяющим достигнуть заявленной в нем цели.
Источник: Всероссийское совещание Национальная Платежная Система и роль Банка России в ее развитии. Сборник докладов 2011
Обратные ссылки (на статью ссылаются): От системы безналичных расчетов к национальной платежной системе: этапы и трудности перехода.